Le Intese tra lo Stato Italiano e le Confessioni Acattoliche

L'Italia, nel suo percorso storico e giuridico, ha sviluppato un complesso sistema di regolamentazione dei rapporti tra lo Stato e le diverse confessioni religiose presenti sul territorio. Mentre i rapporti con la Chiesa Cattolica sono disciplinati da un Concordato, quelli con le confessioni religiose diverse dalla cattolica, definite confessioni acattoliche, sono regolati attraverso le Intese, uno strumento giuridico specifico che mira a garantire l'eguale libertà religiosa e a definire la condizione giuridica di tali enti su materie di interesse comune.

Contesto storico e quadro costituzionale

Lo Statuto Albertino del 1848 dichiarava la religione cattolica apostolica romana come "unica religione di Stato" (art. 1). Nel 1929, con la stipula dei Patti Lateranensi, resi esecutivi con la legge n. 810 del 27 maggio 1929, vennero regolati i rapporti tra lo Stato italiano e la Santa Sede. Tuttavia, la Costituzione repubblicana, entrata in vigore il 1° gennaio 1948, ha innovato profondamente il diritto ecclesiastico italiano, introducendo principi fondamentali quali:

• i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali in cui si svolge la sua personalità (art. 2);
• il diritto di libertà religiosa e la uguale libertà delle confessioni (artt. 8 e 19);
• il principio di uguaglianza davanti alla legge senza distinzione di religione (art. 3) e quello di non discriminazione di associazioni o istituzioni a causa del loro carattere ecclesiastico o del fine di religione o di culto (art. 20);
• l'indipendenza e la sovranità di Stato e Chiesa cattolica, ciascuno nel proprio ordine, con la distinzione degli ordini civile e religioso (art. 7).

In seguito a riforme significative, come l'introduzione del divorzio (Legge 898/1970) e la riforma del diritto di famiglia (Legge 151/1975), nel 1984 Stato e Chiesa ritennero opportuno rinnovare la regolamentazione dei reciproci rapporti. Il 18 febbraio 1984 fu firmato l'Accordo di Villa Madama, reso esecutivo con legge n. 121 del 25 marzo 1985, che abrogò e sostituì il Concordato lateranense e apportò modifiche al Trattato del Laterano. Contestualmente, lo Stato italiano stipulò una serie di Intese con le confessioni diverse dalla cattolica.

Nel 2001, la legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre, all'art. 3, modificò l'art. 117 della Costituzione, prevedendo espressamente che i rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose rientrano nella potestà legislativa esclusiva dello Stato. Ciò significa che lo Stato, pur non avendo più la potestà legislativa generale, conserva la competenza esclusiva in tema di rapporti con le confessioni religiose. Tuttavia, l'ampliamento della sfera di intervento delle Regioni, operato dalla riforma dell'art. 117, non esclude che queste possano concorrere a legiferare in materie di loro competenza esclusiva o concorrente che presentano una netta rilevanza in materia ecclesiastica, come l'istruzione, la tutela della salute, l'alimentazione, la valorizzazione dei beni culturali e ambientali, e la promozione e organizzazione di attività culturali, pur sempre nei limiti del quadro tracciato dalla legislazione statale.

La disciplina costituzionale della libertà religiosa

La Costituzione italiana garantisce la libertà religiosa sotto diversi aspetti:

• Aspetto istituzionale: Art. 8 Cost.

  L'articolo 8 della Costituzione, tutelando l'aspetto istituzionale della libertà religiosa, sancisce il principio di eguale libertà di tutte le confessioni (comma 1). La disposizione riconosce alle confessioni diverse dalla cattolica l'autonomia organizzativa sulla base di propri statuti, a condizione che questi non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano (comma 2). A tal proposito, la Corte Costituzionale, con la sentenza 43/1988, ha chiarito che “al riconoscimento da parte dell’art. 8, secondo comma, Cost., della capacità delle confessioni religiose, diverse dalla cattolica, di dotarsi di propri statuti, corrisponde l’abbandono da parte dello Stato della pretesa di fissarne direttamente per legge i contenuti”. Questa autonomia istituzionale esclude ogni possibilità di ingerenza dello Stato nell’emanazione delle disposizioni statutarie delle confessioni religiose che non sia riconducibile ai limiti espressamente previsti dalla Costituzione. Viene sancito, altresì, il principio secondo il quale i rapporti con lo Stato delle confessioni religiose diverse dalla cattolica sono regolati «per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze» (comma 3). Si tratta quindi di una riserva di legge rinforzata, caratterizzata da aggravamenti procedurali che non consentono la modifica, abrogazione o deroga di tali leggi se non mediante leggi ordinarie che abbiano seguito la stessa procedura bilaterale di formazione. Il legislatore non ha mai emanato una disciplina attuativa generale di questa previsione.

• Garanzia specifica: Art. 20 Cost.

  Una ulteriore specifica garanzia, valida per tutte le confessioni religiose (abbiano o meno stipulato un'intesa) e le forme associative che ne sono espressione, è prevista dall'art. 20 della Costituzione, ai sensi del quale “Il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto d'una associazione od istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività”.

• Aspetto individuale: Art. 19 Cost.

  L'aspetto individuale della libertà religiosa è garantito a tutti (indipendentemente dalla cittadinanza e dall'appartenenza a una confessione religiosa) dall'art. 19 della Costituzione, con riguardo alla professione di fede in ogni forma, individuale o associata, alla propaganda e all'esercizio del culto in privato o in pubblico, con il solo limite dei “riti contrari al buon costume”.

Il ruolo degli organi dello Stato nei rapporti con le confessioni religiose

Lo Stato italiano mantiene rapporti ufficiali con le diverse confessioni religiose. Le competenze in materia sono così ripartite:

• Il Presidente della Repubblica:

  Il Presidente della Repubblica stipula accordi con la Santa Sede e ratifica atti internazionali con lo Stato della Città del Vaticano (art. 87, 1° comma). Inoltre, invia agenti diplomatici presso la Santa Sede e riceve il Nunzio Apostolico per l'Italia (art. 87, 8° comma). Emana, su proposta del Ministro dell'Interno e sentito il parere del Consiglio di Stato, i decreti di riconoscimento agli effetti civili degli enti ecclesiastici cattolici (artt. 1 e 19 L. 222/85) e i decreti di riconoscimento della personalità giuridica degli istituti delle confessioni diverse dalla cattolica (art. 2 L. 1159/1929).

• Il Presidente del Consiglio dei Ministri:

  Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige e coordina anche in materia ecclesiastica l'opera dei singoli ministri (art. 95 Cost. e art. 5 L. 400/1988). Precedentemente, fino alla L. 400/1988, questa funzione era esercitata dal Ministro dell'Interno.

Le Intese con le confessioni acattoliche

Definizione e natura giuridica

L'intesa è un accordo fra lo Stato italiano e le confessioni religiose non cattoliche che serve per disciplinare la condizione giuridica di queste ultime su materie di interesse comune. La sua natura giuridica è piuttosto discussa. A differenza dei concordati con la Chiesa cattolica, che sono assimilabili ai trattati internazionali data la personalità giuridica internazionale della Santa Sede, le intese non hanno tale equiparazione, ma rappresentano un modello unico nel panorama giuridico italiano, volto a bilanciare la libertà confessionale con l'ordinamento statale.

La procedura per la stipula delle Intese

In assenza di una legge generale che ne disciplini i singoli aspetti, la procedura per l'approvazione delle leggi di attuazione delle intese con le confessioni acattoliche si è formata attraverso una prassi consolidata a partire dal 1984. Il procedimento si articola in diverse fasi:

1. Iniziativa

   Il procedimento ha inizio con la richiesta di intesa, che deve essere preventivamente sottoposta al parere del Ministero dell'Interno, Direzione Generale Affari dei Culti.

2. Avvio delle trattative

   Successivamente hanno inizio le trattative per la stipula di un'intesa. La competenza ad avviarle spetta al Governo. Le confessioni interessate devono rivolgersi, tramite istanza, al Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale affida l'incarico di condurre le trattative con le relative rappresentanze al Sottosegretario-Segretario del Consiglio dei Ministri. È importante notare che le trattative vengono avviate soltanto con le confessioni che abbiano ottenuto il riconoscimento della personalità giuridica ai sensi della legge 1159/1929.

   Con la sentenza n. 52 del 10 marzo 2016, la Corte Costituzionale ha stabilito che la decisione del Governo sull'apertura delle trattative è una decisione politica, come tale non soggetta a controllo giudiziale. Questa "scelta libera" implica una valutazione del Governo sull'opportunità delle trattative, sindacabile politicamente (a partire dal rapporto fiduciario con le Camere), ma non in sede giudiziale. La Corte ha altresì stabilito che fra i presupposti per l’avvio delle trattative per la stipula dell’intesa figura una non coercibile volontà non solo della confessione religiosa ma anche del Governo della Repubblica.

   Questa sentenza ha origine dalla richiesta dell'UAAR (Unione degli atei e degli agnostici razionalisti) di aprire le trattative per la stipula di un'intesa. Il Governo ha opposto un diniego motivato sul difetto, nell'istante, dei caratteri della confessione religiosa. La Corte Costituzionale ha considerato che «il metodo della bilateralità, immanente alla ratio del terzo comma dell’art. 8 Cost.» pretende per propria natura «una concorde volontà delle parti, non solo nel condurre e nel concludere una trattativa, ma anche prima nell’iniziarla». Inoltre, la Corte ha specificato che la mancata apertura delle trattative «non può avere efficacia esterna al procedimento di cui all’art. 8, terzo comma, Cost., e non può pregiudicare ad altri fini la sfera giuridica dell’associazione stessa». Ciò significa che il diniego dell'intesa o dell'avvio delle trattative non pregiudica la qualificazione del soggetto istante come confessione religiosa.

3. Esame e stesura della bozza

   L'esame di compatibilità dell'intesa viene condotto sia dal Ministero dell'Interno sia dal Consiglio di Stato, il quale è chiamato ad esprimere un proprio parere (non obbligatorio) in merito. Nel corso delle trattative, il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio si avvale di una apposita Commissione interministeriale per le intese con le confessioni religiose, istituita presso la stessa Presidenza. Tale organo predispone le bozze di intesa unitamente alle delegazioni delle confessioni religiose che ne hanno fatto richiesta. Sulle bozze si esprime, poi, la Commissione consultiva per la libertà religiosa, operante presso la Presidenza del Consiglio.

4. Approvazione governativa e parlamentare

   Concluse le trattative, le intese, siglate dal Sottosegretario e dal rappresentante della confessione religiosa, sono sottoposte all'esame del Consiglio dei Ministri. Il Consiglio dei Ministri può solo accettare o respingere la bozza, ma non emendarla, per evitare che siano approvati contenuti difformi da quanto concordato precedentemente con la confessione religiosa. Una volta firmate dal Presidente del Consiglio e dal Presidente della confessione religiosa, le intese vengono trasmesse al Parlamento per l'approvazione con legge. L'art. 8 della Costituzione non specifica se l'iniziativa legislativa relativa alle intese sia attribuita in via esclusiva al Governo. Tuttavia, la Giunta del Regolamento della Camera dei deputati, nella seduta del 5 maggio 1999, si è pronunciata per l'ammissibilità dell'iniziativa parlamentare in tale materia, ove ricorrano i necessari presupposti di fatto.

Contenuti tipici delle Intese

Ciascuna intesa reca disposizioni dirette a disciplinare i rapporti specifici tra lo Stato e la confessione religiosa che l'ha stipulata, spesso finalizzate a tutelare aspetti particolari e peculiari della confessione interessata. Tuttavia, si possono individuare alcuni elementi ricorrenti:

• Assistenza individuale nelle caserme, negli ospedali, nelle case di cura e di riposo e nei penitenziari;
• Insegnamento della religione nelle scuole;
• Matrimonio;
• Riconoscimento di enti con fini di culto, istruzione e beneficenza;
• Regime degli edifici di culto;
• Rapporti finanziari con lo Stato nella ripartizione dell'8 per mille del gettito IRPEF;
• Festività.

In generale, tali disposizioni concorrono a definire un regime più indipendente rispetto a quello valido per le confessioni prive di intesa. Particolarmente significative sono le disposizioni relative ai ministri del culto: per le confessioni che hanno stipulato le intese cessano di avere efficacia le norme sui “culti ammessi”, che prevedono l'approvazione governativa delle nomine dei ministri. Le confessioni nominano pertanto i propri ministri senza condizioni, salvo l'obbligo di registrazione in appositi elenchi.

Inoltre, diversa è la procedura relativa al riconoscimento della personalità giuridica degli istituti di culto: per quelli afferenti alle confessioni religiose che per prime hanno stipulato l'intesa, il procedimento ricalca quella per i “culti ammessi”, mentre per gli istituti di culto delle Chiese battista e luterana è prevista una procedura semplificata di emanazione con decreto ministeriale e non con decreto del Presidente della Repubblica.

Confessioni religiose con intesa

Le confessioni religiose con le quali lo Stato italiano ha un rapporto conforme al dettato costituzionale ex art. 8 sono:

• Le Chiese rappresentate dalla Tavola valdese (Legge n. 449/1984);
• Le Assemblee di Dio in Italia (Legge n. 517/1988);
• L'Unione delle Chiese Cristiane Avventiste del 7° giorno (Legge n. 516/1988);
• L'Unione delle comunità ebraiche italiane (Legge n. 101/1989);
• L'Unione cristiana evangelica battista d'Italia (Legge n. 116/1995);
• La Chiesa evangelica luterana in Italia (Legge n. 520/1995);
• La Sacra Arcidiocesi ortodossa d'Italia ed Esarcato per l'Europa Meridionale (Legge n. 126/2012);
• La Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli ultimi giorni (Legge n. 127/2012);
• La Chiesa Apostolica in Italia (Legge n. 128/2012);
• L'Unione Induista italiana, Sanatana Dharma Samgha (Legge n. 246/2012);
• L'Unione Buddhista Italiana (Legge n. 245/2012).

Larga parte delle leggi sopra riportate sono state oggetto di successiva modifica al fine di consentire alle confessioni religiose, che già avevano stipulato una intesa con lo Stato italiano, la partecipazione alla ripartizione della quota dell'otto per mille del gettito IRPEF laddove tale previsione non era stata inserita nel testo originario. Nella XVI legislatura, la I Commissione Affari Costituzionali della Camera ha esaminato il disegno di legge di recepimento dell'intesa con la Congregazione cristiana dei testimoni di Geova in Italia, senza pervenire alla sua approvazione (A.C. 5473).

Le confessioni religiose prive di intesa

Regime giuridico applicabile

Per le confessioni prive di intesa trovano tuttora applicazione la cosiddetta “legge sui culti ammessi” (L. 1159/1929) e il relativo regolamento di attuazione (R.D. 289/1930). La legge del 1929 si fonda sul principio dell’ammissione dei culti diversi dalla religione cattolica “purché non professino princìpi e non seguano riti contrari all’ordine pubblico o al buon costume”. Entro questi limiti, viene affermata la libertà di culto in tutte le sue forme, anche pubbliche, e l’eguaglianza dei cittadini, qualunque sia la religione da essi professata.

Lo Stato italiano può riconoscere la personalità giuridica degli enti, associazioni o fondazioni di confessioni religiose non cattoliche, purché si tratti di religioni i cui princìpi e le cui manifestazioni esteriori (riti) non siano in contrasto con l’ordinamento giuridico dello Stato. Il riconoscimento viene effettuato dall'autorità amministrativa su richiesta della confessione, dopo aver controllato lo statuto di quest'ultima e aver accertato l'idoneità del culto, in particolare che non sia contrario alle norme di buon costume o alla legge italiana. Il riconoscimento comporta una serie di vantaggi, tra cui la possibilità dell’ente di culto di acquistare e possedere beni in nome proprio e di avvalersi di agevolazioni tributarie.

D’altra parte, lo Stato, attraverso il Ministero dell’Interno, esercita penetranti poteri di controllo nei confronti degli enti riconosciuti. In particolare, la normativa prevede:

• l'approvazione governativa delle nomine dei ministri di culto;
• l'autorizzazione dell'ufficiale dello stato civile alla celebrazione del matrimonio con effetti civili davanti ad un ministro di culto non cattolico;
• la vigilanza sull'attività dell'ente, al fine di accertare che tale attività non sia contraria all'ordinamento giuridico e alle finalità dell'ente medesimo.

È importante segnalare che la Corte Costituzionale, con la sentenza 346/2002, ha giudicato costituzionalmente illegittima una disposizione di una legge della Regione Lombardia che prevedeva benefici per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi, nella parte in cui introduceva come elemento di discriminazione fra le confessioni religiose che aspirano ad usufruire dei benefici, avendone gli altri requisiti, l’esistenza di un’intesa per la regolazione dei rapporti della confessione con lo Stato. La Corte ha affermato che le intese previste dall’art. 8, terzo comma, Cost. non sono e non possono essere una condizione imposta dai poteri pubblici alle confessioni per usufruire della libertà di organizzazione e di azione loro garantita dal primo e dal secondo comma dello stesso art. 8 né per usufruire di benefici a loro riservati. Risultano altrimenti violati il divieto di discriminazione (art. 3 e art. 8, primo comma, Cost.), nonché l’eguaglianza dei singoli nel godimento effettivo della libertà di culto (art. 19, Cost.), di cui l’eguale libertà delle confessioni di organizzarsi e di operare rappresenta la proiezione necessaria sul piano comunitario.

Va precisato che per una serie di confessioni religiose non sono state ancora approvate con legge le intese del 4 aprile 2007, e pertanto gli statuti organizzativi di questi culti non impegnano giuridicamente lo Stato Italiano.

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