Assai di recente, la Santa Sede e lo Stato della Città del Vaticano sono stati dotati di una normativa organica sui contratti pubblici, o, come di solito vengono chiamate questo tipo di normative, di un Codice degli appalti. Il termine "appalti", nel linguaggio internazionale, è più vicino alla definizione inglese "procurement", piuttosto che all’accezione, più ristretta, utilizzata dal codice civile all’art. 1655 c.c. Questo significativo passo rappresenta un percorso di riforme intrapreso da una realtà sui generis come la Santa Sede, capace di darsi regole innovative anche fuori dagli schemi propri e a volte rigidi delle realtà statuali.
Un Percorso di Riforma e Modernizzazione
La necessità di regolamentare gli appalti in Vaticano era un tema discusso da anni, già ai tempi di Benedetto XVI, quando si era sollevata l'esigenza di centralizzare tutto per esercitare un maggiore controllo sui costi, che a volte lievitavano senza ragione, o per evitare imbarazzanti conflitti di interesse. La questione, tuttavia, era sempre stata fatta cadere, poiché andava a scontrarsi con i tanti piccoli centri di potere che ogni amministrazione curiale aveva. La recente emanazione di questa normativa è essenziale per realizzare notevoli economie di spesa, risultato di una più ampia e corretta concorrenza tra gli operatori economici interessati.
La Nuova Normativa: Obiettivi e Principi Fondamentali
Il Motu proprio sulla trasparenza, controllo e concorrenza nelle procedure di aggiudicazione dei contratti pubblici della Santa Sede e dello Stato della Città del Vaticano è stato pubblicato per stabilire regole chiare e univoche. Il testo, promulgato mediante la pubblicazione su L’Osservatore Romano, è un frutto del lavoro congiunto tra i vari enti della Curia, l'Amministrazione del Patrimonio della Sede Apostolica (APSA) e il Governatorato, forse il maggiore centro di appalti esistente in Vaticano. Da questo "grande municipio" dipendono i maggiori uffici e servizi che riguardano il funzionamento del piccolo stato pontificio: dalla sicurezza ai magazzini, dal servizio giardini al parco macchine.
In pratica, si tratta di un codice unico, che supera la regolamentazione attualmente in vigore presso alcune singole realtà e si applica a tutti gli enti riferibili alla Santa Sede e allo Stato della Città del Vaticano. L'obiettivo principale è favorire una leale concorrenza e una concreta economia di spesa, limitando il pericolo di corruzione di quanti sono chiamati alla responsabilità di governo e di gestione degli Enti.
L'Albo Unico degli Operatori Economici
Un passaggio fondamentale è la costituzione di un unico Albo degli operatori economici. Attualmente, ogni amministrazione possiede il proprio. Il nuovo Albo includerà solo aziende o persone in grado di dimostrare serietà e legalità, con le carte in regola sia dal punto di vista penale che fiscale, e che non abbiano mai avuto procedimenti penali o fiscali. L'Albo garantirà regole comuni per il conferimento di lavori edili, acquisti di forniture e servizi, senza che vi siano forme di discriminazione o discrezionalità, situazione che, in assenza di una piattaforma unica, capitava di frequente.
Tutela Giurisdizionale e Controllo dei Prezzi
A questo passaggio se ne aggiunge un secondo di natura giuridica: sono stati individuati percorsi per assicurare anche l'eventuale ricorso alla tutela giurisdizionale in caso di controversie sulle procedure di aggiudicazione dei contratti pubblici, come pure per le procedure legate al funzionamento dell’Albo. È previsto anche un unico centro di spesa. L’APSA, con procedimento congiunto con il Governatorato, pubblicherà e aggiornerà ogni sei mesi l’elenco dei prezzi e i corrispettivi di riferimento dei beni e servizi, insieme al costo del lavoro dei professionisti iscritti all’Albo. Questi saranno calcolati prendendo in considerazione prezzi e corrispettivi nei mercati in cui gli enti vaticani si approvvigionano.
Accordi di Cooperazione e Best Practice: Il Protocollo con Consip
In linea con l'obiettivo di modernizzazione, il Vaticano e Consip, la centrale acquisti della pubblica amministrazione italiana, hanno firmato un protocollo per cooperare in tema di appalti. La firma dell’accordo è avvenuta tra la presidente del Governatorato, suor Raffaella Petrini, e l’Amministratore Delegato di Consip, Marco Reggiani. L’obiettivo è di favorire la condivisione di buone pratiche e di individuare misure di efficientamento e soluzioni innovative applicabili all’intero processo. Questo include l'analisi dei fabbisogni dell'amministrazione vaticana, la programmazione delle procedure di acquisto, i benchmark dei mercati di fornitura, le normative in vigore, fino alla esecuzione contrattuale e al monitoraggio delle forniture.
A Consip fa capo la più grande piattaforma per il procurement digitale e, proprio per questo, grazie a un percorso di scambio e confronto della durata triennale, consentirà di unire le esperienze maturate per il rafforzamento dei modelli di governance degli acquisti.
Governance, Compliance e Controllo Interno nel Sistema Vaticano
L’articolo analizza la normativa sui contratti pubblici di recente emanazione da parte della Santa Sede e dello Stato della Città del Vaticano, dando brevemente conto della particolarità di questi due ordinamenti. L’analisi si concentra principalmente sugli aspetti di governance, compliance e controllo interno disegnati dalla normativa.
La Peculiarità dell'Ordinamento della Santa Sede
La Santa Sede è innanzitutto un ordinamento sovrano regolato da un proprio sistema di norme, il diritto canonico, e, all’interno di questo, da norme speciali ad essa applicabili. È d’uso riferirsi alla Santa Sede come ad una monarchia assoluta. La funzione degli enti della Curia, a termini dell’art. 1 della Costituzione Apostolica Pastor Bonus, è quella di coadiuvare il Santo Padre nella sua missione pastorale e di governo della Chiesa universale.
L'Approccio Centralizzato agli Acquisti
Partendo dall’esigenza primaria di portare il sistema a condizioni di efficienza, sotto il profilo gestionale si osserva che la Santa Sede ha adottato un modello di acquisti centralizzato. L’art. 5 del Codice prevede infatti che «Salvo i casi stabiliti dalla presente normativa, tutti i beni e i servizi, sotto pena di nullità del relativo contratto, sono ordinariamente acquisiti dagli Enti in modo centralizzato». La centralizzazione è quindi di tipo forte: la centrale acquisti, per la Santa Sede l’Amministrazione del Patrimonio della Sede Apostolica (APSA), non si limita alla negoziazione delle condizioni di contratto quadro che poi i singoli enti rinegoziano, ma provvede direttamente all’acquisto. Sul piano strettamente economico, il sistema centralizzato sfrutta la leva delle economie di scala. Il risparmio di spesa è reso possibile da analoghi effetti che si producono nell’economia del fornitore, per la diminuzione dei costi unitari di produzione all’aumentare della domanda e quindi del prodotto e del venduto, fino all’esaurimento della propria capacità produttiva. Il ribasso che è possibile ottenere dipende dalla quantità domandata, dal settore merceologico, dalla tipologia di contratto e dalla sua durata, ma i risparmi conseguiti dipendono anche dalle condizioni di partenza.
Il Sistema di Controllo Interno e la Segregazione delle Funzioni
La centralizzazione è in sé un sistema di segregazione delle funzioni. Gli enti sono responsabili della determinazione del fabbisogno all’interno degli stanziamenti a loro favore operati nel bilancio preventivo. La centrale acquisti processa le richieste degli enti, razionalizzandole, individuando la migliore strategia di acquisto e predisponendo la documentazione di gara necessaria all’acquisto. La valutazione delle offerte è invece affidata ad una commissione indipendente, composta, di norma, da dipendenti della Santa Sede estratti a sorte nell’ambito di classi di specializzazione, dopo la presentazione delle offerte e liberati normativamente da ogni vincolo di subordinazione gerarchica (art. 76). A livello di segregazione dei compiti tra i dipendenti, in maniera trasversale a più amministrazioni, vengono individuate diverse figure e le relative incompatibilità.
L’ownership del processo di acquisto è affidata al Responsabile del procedimento, cui sono demandati anche i controlli di linea. Ai sensi dell’art. 76, «§ 1. Il Responsabile del procedimento prima dell’adozione del provvedimento di aggiudicazione definitiva e, in ogni caso, prima della stipula del contratto o dell’esecuzione dell’investimento, deve eseguire un controllo formale, senza sindacato sul merito, volto a verificare che le condizioni oggettive e soggettive e finanziare per l’aggiudicazione siano state rispettate.»
Contrasto alla Corruzione e Efficienza Economica
La corruzione ha in definitiva un costo. Essa è un fenomeno per la gran parte sommerso, anche se i suoi effetti sono ben visibili. Data la natura sommersa delle condotte corruttive, la rilevazione della sua diffusione è effettuata in base a diversi indici elaborati principalmente da organizzazioni internazionali. In questo contesto, l'ordinamento vaticano si allinea alle migliori pratiche internazionali, come quelle indicate dalla Convenzione di Merida. L’art. 9 di tale Convenzione prescrive che «Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, prende le misure necessarie per creare sistemi appropriati di stipulazione degli appalti pubblici che siano basati sulla trasparenza, la concorrenza e su criteri obiettivi per l’assunzione delle decisioni e che siano efficaci, inter alia, per prevenire la corruzione.» Il deciso impegno contro il rischio di corruzione è un punto chiave della nuova normativa.
Prospettive Future e Impatto delle Riforme
Complessivamente, il sistema di gestione dei contratti pubblici della Santa Sede disegna un modello di governance in linea con le migliori prassi indicate a livello internazionale, combinando in maniera funzionale tecniche di gestione del sistema e presidi anticorruzione, creando un ambiente di controllo adeguato e forse con pochi precedenti nel panorama delle pubbliche amministrazioni. Lo consente di certo la dimensione ristretta dell’apparato di supporto alla missione pastorale e all’azione di governo del Papa. La possibilità di realizzare modelli di governance non lontani da quello del settore privato a sostegno dell’azione pubblica sembra concreta e funzionale.
La nuova normativa è solo al suo esordio e dovrà essere messa alla prova dei fatti; probabilmente andrà supportata da una serie di altre regole che meglio delineino le procedure amministrative e la gestione finanziaria. È certo che il cammino di riforme intrapreso dal Vaticano può diventare un cantiere di assoluto interesse per la dottrina giuridica ed economica, contribuendo a un'importante riduzione delle spese, tema estremamente attuale e importante in questo momento di gravi difficoltà economiche per il mondo intero, come sottolineato anche dal nuovo presidente del tribunale vaticano, Giuseppe Pignatone.
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