Indennizzabilità dei Reliquati Non Espropriati: Una Guida Approfondita

L’espropriazione per pubblica utilità è uno strumento che incide massimamente sul rapporto tra privato e potere pubblico, nel tentativo di contemperare e far coesistere il diritto di proprietà con la pretesa pubblica di appropriarsi del bene privato e destinarlo al soddisfacimento di un interesse generale. Il procedimento espropriativo ha per oggetto la sottrazione del bene privato e la sua contestuale acquisizione al patrimonio indisponibile della pubblica amministrazione.

I Fondamenti Costituzionali e Procedurali dell'Espropriazione

La Costituzione disciplina l’espropriazione e ne fissa limiti e principii fondamentali:

• Il principio di legalità: l’esproprio può essere disposto soltanto nei casi previsti dalla legge.
• L’indennizzabilità: il pregiudizio subito dal privato, consistente nella privazione del bene, deve essere indennizzato tramite la corresponsione di una somma satisfattoria dell’interesse frustrato.
• La sussistenza di un interesse generale: è possibile procedere all’esproprio solo quando questo sia dettato dall’esigenza di soddisfare un interesse superindividuale e dalla pubblica utilità del bene espropriato.

La tutela della proprietà privata contro l’esproprio arbitrario trova riconoscimento anche in sede internazionale. L’art. 1, Prot. 1 CEDU, stabilisce che l’autorità non può privare il cittadino della proprietà, se non per motivi di interesse pubblico e salvo indennizzo.

Il Procedimento Espropriativo e la Natura dell'Indennizzo

Il principio di legalità si riflette sul versante procedimentale. La legge prevede, infatti, un articolato iter amministrativo che la p.a. deve seguire per adottare il provvedimento di esproprio. La regolamentazione del procedimento è rimessa al D.P.R. n. 327 del 2001 e si articola in tre fasi:

1. Una preventiva di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.
2. Una finalizzata alla dichiarazione di pubblica utilità del bene e propedeutica all’apprensione.
3. Un’ultima relativa alla determinazione dell’indennizzo da accordare al privato e alla conseguente cessione o espropriazione del bene.

L’indennizzo rappresenta, assieme alla utilità pubblica della cosa, un requisito indefettibile (v. art. 42 Cost. e art. 6 CEDU) e costituisce il ristoro accordato al cittadino per la rinuncia forzata alla proprietà del bene sottratto e destinato all’uso pubblico. Non necessariamente l’indennizzo realizza la riparazione integrale del pregiudizio subito dall’espropriato. In ciò differisce dal risarcimento del danno, che implica una perdita e un mancato guadagno conseguente a una condotta illecita; al contrario, l’indennizzo viene corrisposto a fronte dell’esercizio di un potere, finalizzato all’interesse pubblico. L’indennità del privato non deve però essere irrisoria o irragionevolmente inferiore rispetto al valore del bene espropriato.

La Distinzione tra Espropriazione e Vincoli Conformativi

Poiché all’espropriazione per pubblica utilità è riservata una disciplina sostanziale e procedimentale stringente, diventa importante distinguere l’espropriazione da istituti limitrofi. Un importante dibattito si è sviluppato circa l’applicazione della disciplina espropriativa ai cosiddetti vincoli conformativi.

I vincoli sono limitazioni all’uso o alla destinazione di un bene privato, imposte dalla p.a. Il bene vincolato resta di proprietà del privato, ma subisce restrizioni necessarie per rendere l’uso del bene compatibile con la sua finalità pubblica. È il caso dei vincoli paesaggistici, che impongono al privato di disporre del proprio bene in conformità all’esigenza di preservare l’integrità e l’estetica del paesaggio; lo stesso può dirsi della dichiarazione di interesse storico-artistico, ossia del vincolo che impone di fare un uso del bene privato conforme al valore artistico e culturale che esso ricopre (accessibilità al pubblico, divieto di distruzione, dovere di conservazione e restauro, diritto di prelazione dell’ente pubblico in caso di alienazione della cosa, ecc.).

Vincoli di Inedificabilità e la Nozione di Espropriazione di Fatto

Alcuni di questi vincoli incidono in modo invasivo sul diritto di proprietà. Si pensi ai vincoli di inedificabilità, che, analogamente ai vincoli paesaggistici, escludono o restringono lo ius aedificandi. Ma lo stesso accade per le cosiddette aree a verde, ove si impone al privato di destinare a verde una parte della proprietà, e per zone di rispetto, aree limitrofe a opere pubbliche, ove si vieta o limita il diritto di costruire al fine di tutelare un superiore interesse pubblico (sicurezza, difesa nazionale, paesaggio, decoro urbano, ecc.). Ci si domanda, quindi, se tali vincoli possano configurare una forma di espropriazione, con conseguente indennizzabilità degli stessi.

Parte della dottrina ha elaborato, al riguardo, la nozione di espropriazione di fatto o di valore: laddove si sottragga al proprietario la facoltà di disporre a tempo indeterminato del bene, l’inedificabilità del fondo produce sostanzialmente un effetto analogo all’espropriazione. Secondo la Corte costituzionale (sent. n. 55/1968), i vincoli di inedificabilità protratti a tempo indeterminato costituiscono espropriazione di fatto; di conseguenza, è stata dichiarata l’illegittimità delle norme della Legge urbanistica che prevedevano la reiterabilità sine die del vincolo espropriativo. Secondo la Corte, un simile meccanismo celerebbe sotto falso un esproprio e lo sottrarrebbe alle garanzie e ai limiti costituzionali di cui all’art. 42. Ad oggi, la reiterazione dei vincoli è disciplinata in sede di vincoli preordinati all’esproprio ed è soggetta a limiti rigorosi (art. 7 T.U. espr.).

Criteri per l'Equiparazione tra Vincolo ed Esproprio

In via generale, la giurisprudenza considera i vincoli strutturalmente e concettualmente diversi rispetto all’esproprio e nega ai primi l’applicabilità dei principii di cui all’art. 42 Cost. e all’art. 1, Prot. 1, CEDU, sulla scorta di due argomenti principali:

1. I vincoli non privano il destinatario del diritto di proprietà, ma impongono che esso si manifesti in modo da consentire la contestuale realizzazione dell’interesse pubblico.
2. I vincoli sono limitazioni che trovano di norma la loro fonte in un divieto o restrizione generale (per es. la legge). Si tratta, cioè, di limiti previsti indistintamente per alcune categorie di beni, individuati in via generale e astratta. Al contrario, l’esproprio è una manifestazione di volontà dell’amministrazione, che ha per destinatari beni determinati volta per volta dalla p.a. procedente: l’incisività del potere risulta quindi più forte, perché la privazione della proprietà deriva da una decisione unilaterale dell’autorità pubblica.

Quando il vincolo assume di fatto carattere espropriativo, la giurisprudenza ammette però l’equiparazione fra i due istituti ai fini della disciplina applicabile. Ciò si verifica quando il vincolo diventa particolarmente invasivo e quando questo non derivi da una diretta applicazione di una norma di legge generale, bensì da un provvedimento qualificabile come ablatorio in senso stretto. Al riguardo, si ricorre ai criteri della ragionevole tollerabilità del vincolo e della generalità dello stesso: al di fuori di quel perimetro, il vincolo può configurare un esproprio di fatto (Cass. n. 11444/2017 e Cons. St. n. 44/2014) ed è indennizzabile. Va esclusa la configurabilità dell’esproprio, inoltre, quando la limitazione del diritto derivi da strumenti di pianificazione generale non ablativi (si ricade qui nell’ambito dei vincoli derivanti da previsioni generali e astratte, ancorché di natura amministrativa e non legislativa).

Indennizzabilità delle Aree Residuali e il Deprezzamento del Fondo

La recente giurisprudenza si è pronunciata, inoltre, sulla indennizzabilità delle aree cosiddette zone di rispetto. Questo accade laddove il vincolo di non edificazione, pur non configurando un esproprio, determina tuttavia un deprezzamento del fondo. Secondo la recente pronuncia Cass. 5 giugno 2020, n. 10747, per estensione analogica dell’art. 33 T.U. espr., in tema di espropriazione parziale, la p.a. è tenuta a indennizzare i vincoli che impongono aree di rispetto al proprietario, non già a titolo di esproprio - stante la natura non espropriativa del vincolo - bensì per il deprezzamento del valore del fondo conseguente al vincolo di inedificabilità e, quindi, di inutilizzabilità parziale del bene.

Un simile approdo è solo in parte condivisibile e pare incoerente con le premesse logico-giuridiche sin qui esaminate. E, infatti, o si stabilisce che il deprezzamento è di per sé indennizzabile (anche se non configura esproprio) o si ammette l’indennizzo solo quando il vincolo è espropriativo. Nel secondo caso, nulla di nuovo. Nel primo, invece, non si capirebbe il senso della distinzione fra vincolo ed esproprio, se poi entrambi, in ultima analisi, verrebbero indennizzati.

Il Principio dei "Reliquati Non Espropriati": Art. 20 L. 25 giugno 1865, n. 2359

La normativa storica, richiamata anche dalla giurisprudenza moderna per i suoi principi, prevedeva disposizioni specifiche per le aree residuali. La L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 20 (abrogato dal D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 58, e ribadito dal D.L. 25 giugno 2008, n. 112, art. 24) stabiliva che "a richiesta dei proprietari debbono pure comprendersi fra i beni da acquistarsi dagli esecutori dell'opera le frazioni residue degli edifici e terreni, in parte soltanto segnate nel piano di esecuzione, qualora le medesime siano ridotte per modo da non poter più avere pel proprietario una utile destinazione, o siano necessari lavori considerevoli per conservarle od usarne in modo profittevole".

Questo principio è stato richiamato e ribadito dalla Corte di Cassazione (Cass. civ. Sez. Unite, 01-12-2010, n. 24303, e Cass. civ. Sez. I, 03-07-2013, n. 16616). Da tali principi discende che deve negarsi la sussistenza di un obbligo per l'Ente espropriante di acquisire la frazione residua del bene se questa non risulta pregiudizievole per l'Amministrazione. L'eventuale decremento di valore derivato alla frazione residua dall'esecuzione dell'opera pubblica, pur rilevante ai fini della determinazione dell'indennità per l'espropriazione parziale, non comporta l'obbligo di acquisire la parte rimanente.

Il privato, infatti, "può chiedere" l'inclusione delle frazioni residue, ma tale richiesta può essere soddisfatta soltanto se l’estensione non risulti pregiudizievole per l’Amministrazione.

Caso di Studio: La Riserva Naturale della Foce dell'Isonzo e la Controversia sui Reliquati Non Espropriati

Un esempio concreto delle problematiche legate all'indennizzabilità dei reliquati non espropriati emerge da una controversia giudiziaria che ha coinvolto i proprietari Roberto, Livia, Giovanni e Domenico Toniatti Giacometti contro la Regione Friuli Venezia Giulia. Il caso verteva sull'annullamento del Piano di Conservazione e Sviluppo (PCS) della Riserva naturale regionale della Foce dell'Isonzo.

I proprietari avevano lamentato che l'amministrazione avrebbe dovuto espropriare l’intero compendio immobiliare di loro pertinenza. Questa tesi si fondava su due convergenti dati: le aree relitte (non espropriate) erano comunque utili alla realizzazione degli obiettivi indicati dal PCS della Riserva, e, di converso, le dette aree - ove lasciate in proprietà dei ricorrenti - non avrebbero potuto spiegare alcuna utilità, né erano suscettibili di alcun utilizzo, anche economico.

La Decisione dei Giudici Amministrativi

Il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) del Friuli Venezia Giulia aveva respinto il ricorso di primo grado. I proprietari hanno quindi presentato appello, riproponendo le censure sostanziali relative all'obbligo di esproprio totale e quelle procedurali sull'operato dell'Organo gestore della Riserva. In particolare, avevano sottolineato che il PCS prevedeva per ciascuna delle aree una specifica destinazione, ma non se ne poteva dedurre la scelta di espropriarne alcune e di non espropriarne altre, evidenziando come anche in zone di "tutela generale" fosse prevista l'espropriazione di singole particelle mentre altre, con medesima destinazione, rimanevano in loro proprietà.

Il Collegio giudicante, nel disaminare le censure sostanziali, ha richiamato i principi stabiliti dalla Corte di Cassazione, ribadendo che l'art. 20 della L. 2359/1865 (e le sue attuali trasposizioni in principio) prevede la possibilità per il privato di chiedere l'inclusione delle frazioni residue, ma non un obbligo assoluto per l'amministrazione di acquisirle, a meno che non risulti pregiudizievole per quest'ultima.

Nonostante il rigetto dell'appello, il Collegio ha specificato che, "in sede di determinazione dell’indennità, in base alla disposizione dell'art. 40, della l. n. 2359 del 1865 (la quale prevede che, in sede d'opposizione alla stima, si deve tener conto della diminuzione dell'area residua), l’amministrazione dovrà tenere conto di tale circostanza, che comunque potrebbe essere fatta valere dall’appellante nella predetta sede oppositoria". Questo passaggio è cruciale, in quanto conferma che, anche in assenza di un obbligo di esproprio totale delle aree residue, il deprezzamento del valore del fondo non espropriato a causa della destinazione pubblica o dei vincoli imposti deve essere considerato e indennizzato.

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