Le Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB): Evoluzione Giuridica, Criteri di Dipendenza e Questioni di Bilancio

Questo articolo si propone di ricostruire l'evoluzione storica e la complessa disciplina giuridica che ha caratterizzato la figura delle cosiddette Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB), traendo spunto da casi giudiziari concreti e pareri istituzionali.

L'Evoluzione Storica delle IPAB

La Legge Crispi e le Prime Definizioni (1890-1923)

La storia delle IPAB affonda le radici nella legge 17 luglio 1890, n. 6972, altresì nota come legge Crispi. Questa normativa delineava la prima disciplina in tema di organizzazioni operanti nel settore dell'assistenza e della beneficenza, ponendole sotto un regime pubblicistico. A dimostrazione della prassi delle autoassegnazioni ad interim, il nome della legge deriva dallo statista siciliano, all'epoca Presidente del Consiglio dei ministri e reggente i dicasteri dell'interno e degli esteri.

Successivamente, il regio decreto 30 dicembre 1923, n. 2841, introdusse per la prima volta l'espressione oggi comune «istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza», consolidando la natura pubblica di tali enti. Enti che, sebbene non classificabili come IPAB, erano stati ad esse equiparati dalla l. n. 6972 del 1890, come i conservatori che non avessero scopi educativi, gli ospizi dei pellegrini, i ritiri, gli eremi, le confraternite, le confraterie, le congregazioni, le opere pie di culto e simili, trovavano una collocazione nel sistema.

L'Avvento della Costituzione e la "Privatizzazione"

Il quadro normativo descritto era destinato a confrontarsi con l'avvento della Costituzione repubblicana, permeata dal principio pluralistico che, nella materia in discorso, trova formale enunciazione all'ultimo comma dell'art. 38 Cost., a mente del quale «l’assistenza privata è libera».

In contrasto con tale norma, la Corte Costituzionale, con sentenza 7 aprile 1988, n. 396, ha rilevato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della l. n. 6972 del 1890 «nella parte in cui non prevede che le I.P.A.B. aventi in prevalenza i caratteri di istituzioni private possano mantenere tale natura». Questa pronuncia manipolativa accolse gli auspici di parte della dottrina, specie quella di matrice canonica, che considerava il provvedimento un residuo illiberale ed eversivo, data la vasta presenza di enti di origine ecclesiastica coinvolti. La l. n. 6972 del 1890 aveva, del resto, ormai perso ogni ragione giustificativa anche sotto il profilo politico.

La Corte Costituzionale aveva osservato che, pur in mancanza di una disciplina legislativa, la finalità di accertamento della natura privata delle IPAB si sarebbe potuta raggiungere in via giurisdizionale ovvero amministrativa.

Il D.P.C.M. del 1990 e il Riordino Legislativo

Di lì a poco, il d.p.c.m. del 16 febbraio 1990 emanava la «direttiva alle regioni in materia di riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza a carattere regionale ed infraregionale». Il provvedimento ha stabilito quali caratteristiche ed elementi debbano sussistere al fine del riconoscimento della natura privata delle IPAB, nonché forme e modi per la presentazione della relativa domanda. Questo ha regolamentato la strada amministrativa per l'accesso alla personalità giuridica di diritto privato delle IPAB e ha costituito il presupposto affinché, anche in sede giurisprudenziale, potessero farsi ricorso ad omogenei criteri di valutazione.

La situazione venutasi a creare risultava caratterizzata da una certa precarietà, in una «fase di transizione» in attesa di un riordinamento del settore da parte del legislatore nazionale. In sostanza, la natura pubblica degli enti che svolgevano attività nel settore dell’assistenza e della beneficenza, già rientranti nel novero delle IPAB di cui alla l. n. 6972 del 1890, doveva essere esclusa ogniqualvolta tali enti possedessero i requisiti di cui all’art. 1 del decreto citato.

Il riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato dell’istituzione sarebbe potuto avvenire con atto dell’autorità amministrativa (nella specie, la regione) sollecitata con l’apposita domanda, ovvero, anche a prescindere da tale ipotesi, con provvedimento dell’autorità giudiziaria, laddove l’istituzione stessa fosse parte in una controversia la cui decisione dipendesse dalla sua natura, con efficacia limitata al giudizio medesimo (cfr., Cass., sez. un., 18 settembre 2002, n. 13666).

Allo stato attuale, l’atteso intervento legislativo è giunto con il d.lg. 4 maggio 2001, n. 207, emanato in attuazione della delega contenuta nell’art. 10 l. 8 novembre 2000, n. 328. Questo provvedimento ha dettato una disciplina complessa ed articolata delle IPAB di cui alla legge Crispi, determinandone il completo superamento. Il profilo più significativo è rappresentato dalla generale previsione (art. 5 d.lg. n. 207/2001) per cui tutte le IPAB dovessero cessare di essere persone giuridiche di diritto pubblico entro due anni dall’entrata in vigore del decreto. Un’eccezione era contemplata per le istituzioni in possesso dei requisiti di cui al d.p.c.m. 16 febbraio 1990, operanti sia nel settore scolastico (art. 3, comma 1 d.lg. n. 207 del 2001) sia in altri settori come quello culturale o sanitario (art. 5, comma 1 d.lg. n. 207 del 2001).

Tali istituzioni dovevano provvedere, al contrario, alla trasformazione in persone giuridiche di diritto privato (associazioni o fondazioni, secondo l’intrinseca natura e l’organizzazione di ciascuna), anch’esse entro due anni dall’entrata in vigore del decreto (per una dettagliata ricostruzione ed un’ampia bibliografia sul tema, si rinvia a D. Caccia, Le IPAB. Dalla legge Crispi al d.lg. n. 207/2001, Milano, 2002).

Il Caso Giudiziale del Tribunale di Fermo (2003)

In un caso concreto, il Tribunale di Fermo, 10 marzo 2003, n. 273, si è trovato a decidere sulla pretesa di una lavoratrice per l'inquadramento in una categoria superiore e il pagamento delle relative differenze retributive. Il contratto collettivo invocato dalla ricorrente concerneva esclusivamente i rapporti di lavoro del personale dipendente da istituzioni aventi personalità giuridica di diritto pubblico. Come rileva il tribunale fermano, le peculiarità della contrattazione collettiva nel pubblico impiego precludono la possibilità di estenderne l’operatività nel settore privato.

La lavoratrice basava la sua rivendicazione sulla riconducibilità dell'ente convenuto alla sfera delle IPAB contemplate dalla l. 17 luglio 1890, n. 6972. Al momento della decisione, non era ancora trascorso il periodo transitorio biennale, previsto per il riordino delle istituzioni di assistenza e beneficenza dal d.lg. n. 207 del 2001. Ai sensi dell’art. 21 del d.lg. n. 207 del 2001, seguitavano ad applicarsi le disposizioni previgenti, in quanto non contrastanti con il principio di libertà dell’assistenza, né con le norme della legge di delega e del decreto legislativo.

Il tribunale di Fermo ha sottolineato come, già in precedenti giudizi sia ordinari che amministrativi, fossero stati rilevati, in capo alla casa di riposo convenuta, i preminenti caratteri di cui al d.p.c.m. 16 febbraio 1990, quali: l’ispirazione religiosa, l’assenza di finanziamento pubblico e le sue origini da atti di liberalità di pii benefattori, la presenza di un consiglio di amministrazione di nomina privata, il reperimento dei mezzi necessari allo svolgimento delle proprie funzioni da fonti esclusivamente private (rette e pensioni versate per l’ospitalità e proventi di lavori eseguiti dagli stessi ospiti).

Interessante notare che l'eccezione di difetto di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, sollevata dalla Casa di Riposo sulla scorta della considerazione che «le pretese formulate dalla ricorrente attingono ragione in epoca antecedente al 30/6/98», fu integralmente trascurata in motivazione. L’art. 45, comma 17 del d.lg. 31 marzo 1998, n. 80 (cui ora corrisponde l’art. 69, comma 7 del d.lg. 30 marzo 2001, n. 165), ha introdotto un peculiare regime intertemporale della disciplina in tema di attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice ordinario delle controversie concernenti rapporti di impiego pubblico.

Il rischio paventato in dottrina era quello di una «schizofrenia ordinamentale», derivante dall’assoluta incompatibilità della inevitabile duplicazione dei ricorsi con l’ideologia di razionalizzazione cui era ispirata la riforma del contenzioso.

Le IPAB nelle Leggi Regionali e la Giurisprudenza Costituzionale

Il D.P.R. 616/77 e le Pronunce della Corte Costituzionale

Le prospettive assistenziali sono state profondamente influenzate dalle sentenze n. 173 e n. 174 del 1981 della Corte Costituzionale in materia di IPAB. Queste sentenze sono da considerare punti fermi per la materia "beneficenza" di cui parla l'art. 117 Cost., come indicata dalla definizione contenuta nell'art. 616/77 (1). La sentenza n. 173 ha dichiarato viziato per eccesso di delega l'art. 25, 1° comma, del D.P.R. 616/77 nella parte in cui prevedeva il trasferimento delle funzioni amministrative relative alle materie elencate nell'art. 22 del D.P.R. ai Comuni. Questo per violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione. La Corte, nella sentenza n. 173, ha fatto uso della possibilità offerta dall'art. 27, 2° comma della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiarando la incostituzionalità conseguenziale di altre norme contenute nell'art. 25.

In sintesi, la giurisprudenza costituzionale ha mostrato criticità riguardo la legge Crispi, non riuscendo a giustificare facilmente con l'art. 38 Costituzione la pubblica assistenza. Le sentenze del 1981 hanno quindi riaffermato l'art. 38 della Costituzione, riconoscendo la libertà dell'assistenza privata e ponendo le basi per la trasformazione delle IPAB.

Analisi delle Leggi Regionali

Molte regioni hanno emanato leggi per il riordino delle IPAB. Se ne analizzano alcuni esempi:

1. Legge Lombardia 28 dicembre 1981, n. 86: Prevede (art. 1) che le IPAB ai sensi della legge 17 luglio 1890, n. 6972, qualora non siano riconosciute persone giuridiche di diritto privato, vengono trasformate in aziende di servizi alla persona. Inoltre (art. 7), si attribuiscono ai singoli Comuni i compiti assistenziali a loro spettanti attraverso le ULSS (art. 6). È una legge conforme al principio stabilito nell'art. 25, 1° comma del D.P.R. 616/77.
2. Legge Emilia Romagna 9 maggio 1983, n. 15: Riconosce la personalità giuridica di diritto privato delle istituzioni di assistenza socio-assistenziali di cui alla legge 17 luglio 1890, n. 6972. L'ultimo comma dell'art. 25 del D.P.R. 616/77, che consentiva il finanziamento pubblico agli enti ex IPAB, viene modificato dall'art. 8, in parte abrogato dalla sentenza della Corte Costituzionale. Il n. 5 dell'art. 8 elenca le IPAB trasformate in enti pubblici che operano nella materia di cui all'art. 22 D.P.R. 616/77.
3. Legge Veneto 15 dicembre 1982, n. 55: L'art. 4 prevede che «con il provvedimento di estinzione di cui al precedente art. 3 sono trasferiti il personale e la proprietà dei beni». Questo si adegua in parte al D.P.R. 616/77. Questa legge, come quella dell'Emilia Romagna, è importante per comprendere la trasformazione delle IPAB in enti pubblici di assistenza e la devoluzione dei beni ai Comuni, sul cui territorio sono ubicate le strutture medesime.

Le leggi regionali hanno implementato il principio sancito nell'art. 25, 1° comma, del D.P.R. 616/77, tendendo a favore dei Comuni in relazione all'attribuzione di funzioni e beni.

Questioni di Bilancio Consolidato per le Fondazioni ex IPAB

Un sindaco ha richiesto un parere relativo alle disposizioni di cui all’articolo 11-ter del d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, in materia di bilancio consolidato.

I magistrati contabili della Lombardia, con la deliberazione 86/2021, hanno concentrato la loro attenzione sulle previsioni degli artt. 11-bis e seguenti del citato decreto 118/2011 e dell’allegato principio contabile applicato concernente il bilancio consolidato n. 4/4. La Corte dei Conti, segnalando che il D.M. 11 agosto 2017 ha modificato il suddetto principio contabile applicato, sottolinea che le fondazioni sono state esplicitamente incluse nel perimetro del bilancio consolidato degli enti territoriali nell’ambito degli “enti strumentali dell’amministrazione pubblica capogruppo”.

Al fine di verificare se una fondazione rientri o meno nel gruppo “amministrazione pubblica”, del quale fanno parte le società controllate e partecipate, gli organismi privi di personalità giuridica, nonché gli “enti strumentali controllati” e gli “enti strumentali partecipati”, occorre far riferimento alle definizioni di questi ultimi, contenute rispettivamente nei commi 1 e 2 dell’art. 11-ter del d.lgs. 118/2011.

Secondo i magistrati contabili della Lombardia (Corte conti, sez. contr. Lombardia, del. 22/2020 e 35/2020), le fondazioni ex IPAB sono caratterizzate da una specificità del quadro normativo: ai sensi dell’articolo 11-sexies del d.l. 135/2018, coordinato con la l. 12/2019, esse non sono incluse nel novero degli enti ed organismi strumentali delle Regioni e degli Enti locali di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001, con conseguente esclusione dall’applicazione delle disposizioni sui bilanci consolidati. Tuttavia, tale esclusione si applica solo in specifici casi.

Per il caso di specie, la Corte ribadisce che al fine dell’inserimento della fondazione ex IPAB nel gruppo “amministrazione pubblica”, è rimandato all’ente il compito di valutare complessivamente la sussistenza delle altre condizioni richiamate e previste dall’art. 11-ter del d.lgs. 118/2011 e dall’allegato principio contabile applicato n. 4/4.

Ineleggibilità e Incompatibilità del Sindaco in Rapporto alle IPAB

Un quesito da un Prefettura ha riguardato l'esistenza di una causa di ineleggibilità ai sensi dell'art. 60, comma 1, n. 11), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.), nei confronti del primo cittadino di un comune, il quale, all'atto della presentazione della candidatura, rivestiva la carica di presidente del consiglio di amministrazione di un'I.P.A.B./Scuola dell'Infanzia. È stato precisato che l'I.P.A.B. «non è un ente pubblico e non percepisce finanziamenti comunali».

Criteri di Dipendenza e Giurisprudenza della Cassazione

Le cause di ineleggibilità sono previste allo scopo di garantire l'uguale e libera espressione del voto, tutelata dall'art. 48, comma 1, della Costituzione. Il fondamento costituzionale si ravvisa anche nell'art. 51, comma 1, della Costituzione, dal quale si desume che il diritto di accesso alle cariche elettive non è incondizionato, ma può essere esercitato solo in presenza dei requisiti stabiliti dalla legge (cfr. Corte di Cassazione, Sezione I Civile, sentenza 11 marzo 2005, n. 5449).

In questa prospettiva, deve essere verificato se l'I.P.A.B. in questione possa rientrare nel concetto di «istituto dipendente dal comune», al quale fa riferimento il menzionato art. 60, comma 1, n. 11) del T.U.E.L.

Al riguardo, con orientamento ormai consolidato, la giurisprudenza della Cassazione ha individuato i tratti distintivi del rapporto di dipendenza di un ente rispetto ad un altro nella:

• esistenza di un potere di vera e propria ingerenza tale da incidere sul processo formativo della volontà dell'organismo dipendente;
• finalità di cura dell'interesse pubblico perseguito, che esiti nell'esercizio di poteri di informazione, di ispezione, di posizione di indirizzi gestionali, di preposizione e rimozione di tutti gli amministratori o di parte di essi.

«L'ente dipendente, in siffatta condizione, si configura come mero strumento della volontà direttiva dell'ente sovraordinato, titolare della funzione amministrativa affidata alla cura della struttura subordinata, nei cui riguardi si determina un vero e proprio obbligo di adempiere i compiti fissatile». Vanno qualificati come «dipendenti» anche gli enti che godono di autonomia amministrativa, patrimoniale e contabile, ove siano comunque preposti a compiti inclusi in quelli istituzionali dell'ente territoriale e siano soggetti all'ingerenza e alle scelte di quest'ultimo con riguardo alla loro costituzione e persistenza in vita (ex multis, Corte di Cassazione, Sezione I Civile, sentenza 21 novembre 2013, n. 26123).

La Situazione Specifica in Veneto

Attualmente, la regione Veneto non ha ancora approvato una legge organica di riordino delle I.P.A.B. mediante il percorso di aziendalizzazione previsto dalla legislazione nazionale. Pertanto, ai sensi dell'art. 21 del menzionato decreto legislativo n. 207/2001, continuano ad applicarsi le disposizioni previgenti, purché non contrastanti con i principi e le norme ivi contenute.

In particolare, l'art. 12 della legge della regione Veneto 15 dicembre 1982, n. 55, stabilisce che «Spettano alla Regione la programmazione, l'indirizzo, la vigilanza ed il coordinamento dei servizi sociali e socio-sanitari in conformità alle leggi di settore». Spettano al Dirigente del dipartimento competente: «il riconoscimento giuridico, la classificazione, il controllo e la vigilanza sugli organi, le modifiche statutarie, le fusioni, le trasformazioni nonché le estinzioni e la conseguente devoluzione del patrimonio delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza di cui alla legge 17 luglio 1890, n. 6972».

L'art. 72 della legge regionale 30 gennaio 1997, n. 6, a sua volta, dispone che «le I.P.A.B. provvedono alla revisione del proprio statuto, demandando agli enti locali interessati l'individuazione dell'organo competente alle nomine, nel rispetto comunque delle volontà del fondatore». Da ultimo, la regione Veneto, con l'art. 8 della legge 23 novembre 2012, n. 43, ha mantenuto la figura del Sindaco quale legale rappresentante dell'ente, in virtù dell'automatica incorporazione della preesistente IPAB nel Comune. Ciò anche per la considerazione che le situazioni previste dal citato art. 60, sostanziandosi in una limitazione al diritto di elettorato passivo, costituzionalmente garantito, sono di stretta interpretazione ed applicazione (ex multis, Corte costituzionale, sentenza 20 febbraio 1997, n. 44).

Alla luce di quanto precede, la nomina da parte del Comune della maggioranza dei componenti del consiglio di amministrazione della Scuola dell'Infanzia e i connessi poteri di gestione non sembrano sufficienti a concretare un rapporto di dipendenza con l'ente e la conseguente ipotizzata condizione di ineleggibilità.

Ineleggibilità vs. Incompatibilità

Il caso in esame potrebbe, invece, integrare gli estremi della causa di incompatibilità di cui all'art. 63, comma 1, n. 1) del T.U.E.L., atteso che, come chiarito in giurisprudenza, il termine «vigilanza» deve essere qui inteso «nella sua più lata accezione atecnica, ovvero non in un significato limitativo riferito ai soli controlli tutori e di legittimità o a quelli (sostitutivi) sugli organi».

Pertanto, la predetta causa ostativa all'espletamento del mandato elettivo è ravvisabile quando il rapporto sia tale da consentire una vera e propria ingerenza diretta del Comune stesso sul funzionamento dell'ente, ovvero quando la vigilanza si traduca in un controllo idoneo ad incidere sul processo formativo della volontà di quest'ultimo in conformità ad apposita disposizione di legge, di contratto o statutaria, ad esempio concorrendo alla nomina dei suoi rappresentanti, partecipando all'approvazione dei bilanci e così via (cfr. Corte di Cassazione, Sezione I Civile, sentenza 7 aprile 2001, n. 5216).

Potrebbe in teoria configurarsi anche l'ipotesi di cui al n. 2 del citato art. 63, comma 1, in considerazione della convenzione che l'I.P.A.B. ha in essere con l'ente. Alla luce di quanto precede, si ritiene che, nella fattispecie, non vi siano i presupposti per poter esercitare l'azione popolare di cui all'art. 70, comma 2, del decreto legislativo n. 267/2000.

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