La Separazione delle Carriere dei Magistrati: Storia, Riforma e Dibattito

Negli ultimi anni, il dibattito sulla separazione delle carriere dei magistrati è tornato al centro dell'attenzione, culminando nell'approvazione definitiva della legge costituzionale il 30 ottobre 2025. Questa riforma, che modifica gli articoli 87, 102, 104, 105, 106, 107 e 110 della Costituzione, ridefinisce l'assetto del potere giudiziario italiano, introducendo due percorsi distinti per giudici e pubblici ministeri.

Il Principio Attuale: Unicità della Magistratura (fino al 2025)

Fino al 2025, la magistratura italiana era un corpo unico. I magistrati potevano transitare dal ruolo di Pubblico Ministero (PM) a quello di giudice e viceversa nel corso della carriera, pur con limiti e vincoli. Questa caratteristica si fondava sul principio costituzionale di indipendenza della magistratura (art. 104 Cost.). La Costituzione, infatti, ribadisce che la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, specificando che i magistrati si distinguono tra loro soltanto per la diversità delle funzioni (art. 107, co. 3 Cost.).

La contiguità tra i due ruoli di PM e giudice, secondo i critici, contraddice l'idea che l'attività della parte che accusa (PM) debba restare distinta da quella di chi giudica. Essa creerebbe uno spirito corporativo tra le due figure e comprometterebbe un sano e fisiologico antagonismo tra poteri, considerato un presidio di efficienza e di equilibrio del sistema democratico.

Limiti ai Passaggi di Funzione Prima della Riforma

Nel corso degli anni, diverse riforme, come la riforma Castelli (2006-07) e la riforma Cartabia, avevano già posto limiti temporali o geografici molto stretti nel passaggio da un ruolo all'altro. La riforma Cartabia, ad esempio, prevedeva che si potesse cambiare funzione soltanto una volta entro i nove anni dalla prima assegnazione. Questi passaggi erano già rari: in un arco di cinque anni, solo lo 0,83% dei pubblici ministeri era passato a funzioni giudicanti e solo lo 0,21% dei giudici era passato a funzioni requirenti.

Margherita Cassano, prima presidente della Corte di Cassazione, ha affermato che "il tema ha un valore più simbolico che realmente incidente sull’assetto della magistratura", evidenziando come le funzioni fossero già di fatto separate.

La Riforma Costituzionale del 2025

La riforma del 30 ottobre 2025 segna una svolta storica: per la prima volta dalla nascita della Repubblica italiana, la separazione delle carriere tra magistratura giudicante e requirente è sancita direttamente nella Costituzione. In termini semplici, la separazione delle carriere significa che giudici e pubblici ministeri avranno percorsi professionali distinti, propri organi di autogoverno e regole specifiche. Non sarà più possibile passare da una funzione all’altra; ogni magistrato dovrà scegliere e mantenere la propria carriera: giudicante o requirente.

La proposta di legge C. 1917, di iniziativa della Presidente del Consiglio, Giorgia Meloni, e del Ministro della Giustizia, Carlo Nordio, è stata approvata dalla Camera dei Deputati il 16 gennaio 2025, e successivamente dal Senato il 30 ottobre 2025. Non avendo ottenuto la maggioranza dei due terzi in tutti i passaggi parlamentari, la legge potrà essere sottoposta a referendum confermativo, come previsto dall’articolo 138 della Costituzione, con il voto fissato per il 22 e il 23 marzo 2026. A differenza del referendum abrogativo, quello confermativo non prevede un quorum.

Principali Novità della Riforma

• Distinzione delle Carriere: La magistratura è ora composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente. Le norme sull’ordinamento giudiziario dovranno disciplinare "le distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti".
• Due Consigli Superiori della Magistratura (CSM): Vengono istituiti due CSM separati: il Consiglio superiore della magistratura giudicante e il Consiglio superiore della magistratura requirente, entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica.
• Composizione dei CSM: La composizione prevede un terzo di membri laici estratti a sorte da un elenco predisposto dal Parlamento in seduta comune (professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno quindici anni di esercizio). I restanti due terzi saranno scelti tra i magistrati giudicanti e tra i magistrati requirenti. L'introduzione del sorteggio mira a superare le logiche legate alla competizione elettorale delle correnti.
• Competenza dei CSM: Ciascun Consiglio superiore della magistratura avrà competenza su assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, valutazioni di professionalità e conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati della propria carriera.
• Alta Corte Disciplinare: Viene istituita una nuova Alta Corte disciplinare, che avrà competenza sulle questioni disciplinari riguardanti tutti i magistrati, giudicanti e requirenti. Sarà composta da quindici giudici, scelti in modo da bilanciare competenza e autonomia, con un presidente eletto tra i componenti di nomina o sorteggio parlamentare. I giudici dell'Alta Corte dureranno in carica quattro anni senza possibilità di rinnovo.
• Deroga alla Separazione: È prevista una deroga che consente al CSM giudicante di nominare per meriti insigni, quali consiglieri di Cassazione (e, quindi, giudici), i magistrati appartenenti alla magistratura requirente con almeno quindici anni di esercizio delle funzioni. Resta ferma la possibilità di nominare consiglieri di Cassazione per meriti insigni anche professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno quindici anni di esercizio.
• Norme Transitorie: Le norme transitorie prevedono che entro un anno dall’entrata in vigore della legge costituzionale dovranno essere approvate le leggi ordinarie di attuazione. Fino ad allora, continueranno a valere le regole attuali.

I "Pro" della Separazione delle Carriere

I sostenitori della riforma, tra cui una parte significativa del Governo e di alcune associazioni forensi, ritengono che la distinzione netta tra giudici e pubblici ministeri rafforzi la terzietà del giudice ed un equilibrio più chiaro tra accusa e difesa. I principali argomenti a favore includono:

1. Maggiore Terzietà del Giudice: Uno degli argomenti più forti è la garanzia di maggiore imparzialità del giudice. Eliminando il rischio di passaggi di carriera, si evita che il giudice possa essere influenzato dalla sua precedente esperienza come PM o dalla vicinanza "di categoria" ai magistrati requirenti.
2. Equilibrio tra Accusa e Difesa: La separazione delle carriere renderebbe più simile il processo penale italiano ai modelli accusatori, come quello anglosassone, garantendo una maggiore parità delle armi tra accusa e difesa.
3. Eliminazione del “Doppio Ruolo”: Attualmente, un magistrato può passare dal ruolo di PM a quello di giudice e viceversa (pur con limitazioni). La riforma eliminerebbe questa possibilità, con il magistrato che dovrà scegliere all’inizio della carriera la funzione giudicante o requirente, per poi mantenere quel ruolo durante tutta la vita professionale.
4. Ruolo più Definito del PM: Separare le carriere potrebbe portare a una più chiara identificazione del pubblico ministero come parte del processo, piuttosto che come un soggetto "super partes" in cerca della verità. Questo eviterebbe la percezione di uno "spirito corporativo" tra le figure di PM e giudice.

Non è vero che la separazione delle carriere assoggetta i magistrati alla politica e mette in pericolo l’indipendenza della magistratura. Questa non è affatto indipendenza, ma difesa corporativa di uno status autoreferenziale e arbitrario, che vive e prospera sulla pelle dei cittadini. Questa concezione da Stato etico della giustizia è una visione fuorviante della sua natura e funzione costituzionale.

I "Contro" della Separazione delle Carriere

Dall'altra parte, le critiche provengono soprattutto da alcune correnti della magistratura e da giuristi che temono una frammentazione del potere giudiziario e una limitazione dell'autonomia dei magistrati dal potere politico. Le principali preoccupazioni includono:

1. Indipendenza del PM a Rischio: Una delle principali preoccupazioni riguarda l’indipendenza del pubblico ministero. Oggi i PM sono magistrati indipendenti dal potere politico. I critici temono che la riforma possa conferire alle fluttuanti maggioranze politiche il potere di modellare direttamente il contenuto e la direzione dell’azione penale.
2. Possibili Ritardi e Inefficienze: La separazione rigida delle carriere potrebbe complicare il coordinamento tra PM e giudici nelle indagini e nei processi, portando a ritardi e inefficienze.
3. Svilimento dell’Autonomia e dell’Indipendenza: La riforma, con la scissione e lo svuotamento della forza e del prestigio dell'organo di autogoverno della magistratura (il CSM), minerebbe l’autonomia e l’indipendenza del magistrato, compromettendo il diritto del cittadino ad avere dinanzi a sé un tale magistrato.
4. Concorsi Separati e Formazione Unica: L'introduzione di concorsi separati potrebbe allontanare il PM dalla cultura della prova e impedire al giudice di conoscere le tecniche investigative e i protocolli d’indagine. Molti esperti suggeriscono invece l'importanza di mantenere un accesso unico alla magistratura e luoghi di formazione comuni, anche con gli avvocati, per evitare deformazioni professionali.
5. Sorteggio dei Componenti del CSM: Sebbene nato per superare le logiche correntizie, il sorteggio dei componenti del CSM potrebbe tradursi in una riduzione dell’autorevolezza e della capacità rappresentativa dell’organo, negando ai magistrati il diritto di scegliere i propri rappresentanti.
6. Alta Corte Disciplinare: L'Associazione Nazionale Magistrati (ANM) considera l'Alta Corte disciplinare "un tribunale speciale previsto solo per la magistratura ordinaria". Inoltre, a differenza di quanto avviene ora con il CSM, non si potrà fare ricorso contro le sanzioni disciplinari attraverso un ricorso alla Corte di Cassazione.
7. Obbligatorietà dell'Azione Penale: La riforma non ha modificato il principio dell'obbligatorietà dell'azione penale. Alcuni sostengono che, di fronte all'enorme carico di notizie di reato, questo principio sia inattuale e che sarebbe opportuno consentire al Parlamento di stabilire quali reati possano essere perseguiti con priorità. Tuttavia, altri temono che ciò possa portare a soluzioni scarsamente rispettose dei canoni dell'eguaglianza e della ragionevolezza.
8. Rischio del PM "Super-Poliziotto": Alcuni critici paventano che, per aumentare l'autonomia del giudice, la riforma rischi di creare un PM "super-poliziotto", ovvero un potere dello Stato troppo forte e senza controllo.

Contesto Storico e Dibattito Futuro

Il dibattito sulla separazione delle carriere non nasce oggi. Già dalla fine degli anni Novanta diverse proposte avevano tentato di modificare gli articoli 104 e seguenti della Costituzione, ma nessuna era arrivata al traguardo. Nel 2000 i radicali proposero un referendum, fallito per mancato raggiungimento del quorum. Nel 2011, il governo Berlusconi aveva già proposto la separazione delle carriere, un tema da sempre caro al centrodestra.

Con l’approvazione definitiva della riforma costituzionale, l’Italia si prepara a un passaggio che segnerà la storia del proprio ordinamento giudiziario. Tuttavia, il percorso non è concluso: in base all’articolo 138 della Costituzione, la legge potrà essere sottoposta a referendum confermativo, non avendo ottenuto i due terzi dei voti in tutte le letture parlamentari. Nei prossimi mesi il Governo dovrà predisporre le leggi di attuazione, definendo nel dettaglio le procedure di sorteggio dei componenti dei Consigli, i criteri di selezione dell’Alta Corte e le modalità di transizione del personale. Nel frattempo, il confronto tra le diverse posizioni politiche e giuridiche proseguirà.

Per i cittadini e i professionisti del diritto sarà quindi importante seguire gli sviluppi applicativi e, se si terrà il referendum, informarsi sulle conseguenze concrete del voto.

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