La questione del potere di grazia in Italia è stata al centro di un significativo conflitto di attribuzione tra il Presidente della Repubblica e il Ministro della Giustizia, culminato in una sentenza della Corte Costituzionale. Questo conflitto, sorto a seguito del rifiuto del Ministro di dare corso alla determinazione presidenziale di concedere la grazia a Ovidio Bompressi, ha evidenziato le diverse interpretazioni delle attribuzioni costituzionali.
Il Contesto del Conflitto
Il caso specifico che ha innescato il conflitto riguarda la grazia per Ovidio Bompressi. Il Presidente della Repubblica, dopo aver esaminato la documentazione sull'istruttoria relativa all'istanza di grazia presentata da Bompressi, manifestò al Ministro della Giustizia, con una nota dell'8 novembre 2004, la propria determinazione di concedere il provvedimento di clemenza, invitandolo a predisporre il relativo decreto.
Tuttavia, il Ministro rispose con una nota del 24 novembre 2004, comunicando di non poter aderire a tale richiesta, ritenendola non condivisibile "né sotto il profilo costituzionale né nel merito". Secondo il Ministro, la Costituzione vigente porrebbe in capo al Ministro della Giustizia la responsabilità di formulare la proposta di grazia.
Le Argomentazioni del Presidente della Repubblica
Il Presidente della Repubblica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso conflitto di attribuzione sostenendo che il potere di grazia è riservato "espressamente e in via esclusiva al Capo dello Stato dall'art. 87 della Costituzione".
Natura del Potere di Grazia
Secondo il ricorrente, il potere di grazia non verrebbe esercitato se dipendesse dalla mancata formulazione della proposta da parte del Ministro, una proposta che, a suo dire, né la Costituzione né la legge richiedono ai fini della concessione del beneficio.
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Il Presidente della Repubblica ritiene che, qualora egli pervenga alla determinazione di concedere la grazia, tanto la predisposizione del relativo decreto quanto la successiva controfirma costituiscano, per il Ministro della Giustizia, "atti dovuti". Su tali basi, il Presidente della Repubblica ha promosso il conflitto ai sensi degli articoli 37 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87, per violazione degli articoli 87 e 89 della Costituzione.
Ammissibilità del Conflitto
L'ammissibilità del conflitto è stata ritenuta indiscutibile sotto il profilo soggettivo, essendo pacifica la qualificazione del Presidente della Repubblica come potere dello Stato e la legittimazione del Ministro della Giustizia ad essere parte in un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, in ragione del suo ruolo istituzionale. Sotto il profilo oggettivo, è stata evidenziata l'esistenza di una lesione delle attribuzioni che la Costituzione conferisce al Capo dello Stato nell'esercizio del potere di concessione della grazia.
Violazione degli Articoli 87 e 89 Cost.
Nel merito, il rifiuto del Ministro "di formulare la proposta di grazia in favore di Ovidio Bompressi, ritenendola presupposto indispensabile del relativo decreto di concessione", si traduceva de facto nella rivendicazione del "potere di interdire con la sua decisione (o addirittura con la sua inerzia) l'esercizio del potere presidenziale di concessione della grazia". Ciò, a detta del ricorrente, attribuirebbe al Ministro un "sostanziale potere di codecisione" che è assente nell'ordinamento costituzionale vigente.
Ratio dell'Istituto della Grazia
Il Presidente della Repubblica ha sottolineato la finalità "umanitaria ed equitativa" della grazia, riconosciuta anche dalla Corte Costituzionale in precedenti sentenze (n. 134 del 1976 e ordinanza n. 388 del 1987). La grazia mira ad attenuare l'applicazione della legge penale quando essa confligge con il sentimento più alto della giustizia sostanziale, o a fungere da "strumento di risocializzazione" del condannato. Per questo, la sua concessione dovrebbe esulare da valutazioni di natura politica e il suo esercizio è riservato al Capo dello Stato, quale "organo rappresentante dell'unità della Nazione" e "garante super partes della Costituzione", che offre la garanzia di un esercizio imparziale.
In questo quadro, il Ministro della Giustizia "è soltanto il Ministro “competente” che collabora con il Capo dello Stato nelle varie fasi del procedimento, contribuendo alla formazione della volontà presidenziale nell'ambito delle sue specifiche attribuzioni", destinate a sostanziarsi esclusivamente in "contributi istruttori, valutativi ed esecutivi". In mancanza di accordo con il Ministro, devono prevalere le istanze del Presidente della Repubblica quale titolare del potere di grazia.
L'Articolo 89 della Costituzione e la Controfirma
Il riconoscimento di "poteri di natura sostanziale" al Ministro della Giustizia in materia di grazia non potrebbe fondarsi sull'articolo 89 della Costituzione, secondo cui "nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che se ne assumono la responsabilità". Questa norma, secondo il ricorrente, non legittima la necessità di una "proposta ministeriale" in questa materia. Il riferimento a "ministri proponenti" sarebbe un "uso improprio della locuzione", poiché la Corte Costituzionale stessa, nell'ordinanza n. 388 del 1987, ha fatto riferimento al "Ministro competente" anziché al "Ministro proponente" in relazione al provvedimento di grazia.
La pretesa del Guardasigilli di essere "titolare esclusivo del potere di proposta" sarebbe priva di fondamento costituzionale. La controfirma del decreto di grazia, per gli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali come la grazia, "si presenta come atto dovuto, in quanto ha funzione, per così dire, notarile", ovvero di mera attestazione di provenienza dell'atto dal Capo dello Stato e di controllo della sua regolarità formale, e non implica una compartecipazione del Ministro nella decisione.
Consuetudine Costituzionale
La tesi di una "collaborazione" tra Presidente della Repubblica e Ministro Guardasigilli basata su una consuetudine costituzionale è stata contestata. Il ricorrente ha evidenziato come tale consuetudine abbia assunto nel tempo "forme e modalità diverse", collegate all'evoluzione delle norme sull'ordinamento penitenziario. La progressiva individuazione di "nuovi percorsi di risocializzazione dei condannati" ha restituito alla grazia la sua funzione prettamente "equitativo-umanitaria", facendole perdere le finalità di politica penitenziaria che in passato avevano giustificato la consuetudine di "collaborazione".
Inoltre, il Presidente della Repubblica ha segnalato l'esaurimento della prassi in cui il Ministro archiviasse le pratiche di grazia senza informare il Capo dello Stato. A seguito della nota del 15 ottobre 2003, con cui il Presidente della Repubblica ha chiesto "di essere informato della conclusione di tutte le istruttorie relative ad istanze di grazia, ai fini delle sue decisioni", questa prassi è cessata, eliminando la possibilità che il Ministro della Giustizia esercitasse "poteri di decisione sostanziale in materia".
Giurisprudenza Costituzionale
La "natura esclusivamente presidenziale del potere di concedere la grazia" è desumibile anche dalla giurisprudenza costituzionale. Il Presidente ha richiamato l'indirizzo della Corte in ordine alla "necessaria “giurisdizionalizzazione” della fase esecutiva delle sanzioni penali". Il riconoscimento di "poteri decisionali veri e propri in ordine alla concessione della grazia" al Guardasigilli rischierebbe di contraddire le declaratorie di illegittimità costituzionale di numerose disposizioni che contemplavano competenze dell'esecutivo nella fase di esecuzione della pena.
In particolare, la sentenza n. 274 del 1990, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'articolo 589, terzo comma, del codice di procedura penale del 1930 (che attribuiva al Ministro della Giustizia il potere di disporre il differimento dell'esecuzione della pena in caso di domanda di grazia), ha implicitamente condiviso la tesi dell'esclusiva pertinenza presidenziale del potere di concedere la grazia. La Corte, nel precisare che non esistono "vincoli costituzionalmente determinati per l'esercizio del potere di grazia da parte del Presidente della Repubblica", ha di fatto escluso "l'esistenza di qualsivoglia potere decisionale da parte del Ministro della giustizia".
Conclusione del Ricorrente
Il Presidente della Repubblica ha concluso che, nella materia della grazia, il Ministro della Giustizia "è sicuramente titolare dei poteri istruttori", e il suo parere consente al più "di pervenire a un provvedimento condiviso". Tuttavia, "nel caso in cui tale condivisione non si verificasse", è innegabile che "la volontà prevalente e quindi la decisione finale non possono che essere quelle del titolare del potere costituzionale di grazia e cioè il Presidente della Repubblica".
Pertanto, il Presidente ha chiesto alla Corte di dichiarare "che non spetta al Ministro della giustizia il potere di rifiutare di dare corso alla determinazione, alla quale il Capo dello Stato è pervenuto, di concedere la grazia ad Ovidio Bompressi e che, conseguentemente, annulli l'atto di cui alla nota 24 novembre 2004 del Ministro della giustizia".
Sviluppi del Conflitto
Il conflitto è stato dichiarato ammissibile dalla Corte Costituzionale con ordinanza n. 354 del 2005. Nonostante la notificazione del ricorso e dell'ordinanza al Ministro della Giustizia, quest'ultimo non si è costituito in giudizio.
Il rifiuto opposto dal Ministro della Giustizia di dare corso alla determinazione del Presidente della Repubblica di concedere la grazia ad Ovidio Bompressi è stato l'elemento scatenante di questo importante conflitto istituzionale, che ha posto in luce le delicate dinamiche e le interpretazioni delle attribuzioni costituzionali tra i più alti organi dello Stato italiano.